赵建国，王瑞娟 | 政府注意力分配与中国社会保障事业发展——基于1978—2019年国务院政府工作报告的内容分析
实现中国梦必须走中国道路。
我们的道路必将越走越宽广,我国发展道路对世界的影响必将越来越大。
——习近平
政府注意力分配与中国社会保障事业发展
——基于1978—2019年国务院政府工作报告的内容分析
赵建国，王瑞娟
（1．东北财经大学 公共管理学院，辽宁 大连 116025；
2．内蒙古师范大学 政府管理学院，内蒙古 呼和浩特 010022）
赵建国(1973-),男,辽宁抚顺人,东北财经大学副校长,教授,博士生导师,主要从事社会保障研究。E-mail: zhaojg@dufe.edu.cn
王瑞娟(1983-),女,内蒙古阿拉善人,博士研究生,讲师,主要从事社会保障研究。E-mail:53364268@qq.com
回顾并正确评价改革开放以来中国社会保障事业的发展，对科学总结中国社会保障事业的发展规律和经验具有非常重要的现实意义。本文以注意力理论为基础，以1978—2019年42份国务院政府工作报告为研究对象，借助NVivo11软件解读改革开放以来中国政府对社会保障事业的注意力分配。研究发现：改革开放以来，政府推进社会保障事业发展的注意力总体呈现上升趋势，相对注意力强度从较低转向较高。在注意力指向方面，政府对社会保障不同项目的注意力分配不同，政府最关注的是国民基本生活、医疗和养老风险以及就业问题，并采用社会保险方式应对上述风险；在推动社会保障制度改革起步、制度体系雏形生成、基本制度框架确立和实现制度稳定发展这四个发展阶段，社会保障制度建设注意力指向侧重的项目不同；政府对社会保障对象的注意力指向从分化转向整合。基于这些研究结果，笔者从政府应保持对社会保障事业的高度注意力、继续完善社会保障和社会救助制度、以托底性项目和关注社会保障政策体系的整合为核心兼顾其他发展性项目等四个方面提出了宏观层面的政策建议。
关键词：
政府注意力；社会保障；国务院政府工作报告；注意力理论
一、问题的提出
在中国改革开放四十多年的历程中，大规模的经济转型与社会转型促进了国家的蓬勃发展，与此同时，许多潜在和现实的社会风险日益凸显，而通过构建社会保障体系来化解社会风险、促进全社会可持续发展，则是中国国家治理的重大战略选择。党的十九大报告指出，中国特色社会主义进入了新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡、不充分的发展之间的矛盾。社会保障作为不断增进人民福祉的重大制度安排，事实上已成为满足人们美好生活需要的基本途径。
现代社会保障实践和制度源于国外。自1883年现代社会保险制度在德国诞生以来，社会保障（Social Security）迅速在全球盛行。1935年，美国颁布《社会保障法》推动综合社会保障体系发展；1948年，英国率先宣布建成《贝弗里奇报告》中描绘的福利国家；1955年，新加坡建立了集养老、住房、工伤、医疗、教育为一体的中央公积金储蓄计划；1981年，智利对公共养老金制度进行了私营化改革。这一系列重大事件都标志着社会保障制度的里程碑式发展。到20世纪70年代，世界上所有国家或地区均不同程度地建立了自己的社会保障制度。从全球范围来看，各国社会保障发展的道路并不尽相同。Rosen[1]最早将社会福利系统地分为剩余式福利和制度式福利；Mishra[2]将社会福利理论依据分为社会改革、公民权理论、趋同论或是技术决定论、功能主义观点和马克思主义五种理论；O’Connell和Esping-Anderson[3]明确提出西方世界的福利国家可划分为社会民主主义、自由主义和保守主义三重福利体制；Ginsburg[4]提出了社会民主主义、社会市场经济，法人市场经济和自由主义等政策类型。虽然各国的社会保障实践在经济背景、理论思想、制度模式、政策项目和发展路径等方面差异巨大，但仍有一些共同的表象，主要包括：社会保障思想经历了从零散的个人慈悲到社会正义的升华；社会保障建设目标取决于当时的经济社会发展水平及政治愿景；社会保障功能从被动的工业风险防范走向合理分配社会发展成果以及促进社会良性再生产；社会保障制度模式各不相同，但建设福利国家是各国共同的目标。20世纪70年代末期开始，西方福利国家纷纷出现了福利危机，为应对传统福利模式的危机，多元的社会福利框架被作为一种替代方案，以弥补政府与市场各自在福利提供上的不足。福利多元主义要求社会福利和服务的提供由多个部门承担，政府的支配作用降低，并且不再是唯一的提供者[5]。它同时也意味着社会福利的提供将改变由一个垄断性的组织支配的局面，而变得更加多样化和充满竞争[6]。从政策工具来看，工作福利与社会投资论等劳动型社会保障政策和保障基本收入等非劳动型社会保障政策开始实行[7]。
中国社会保障事业起步相对较晚，国内对于社会保障发展的研究亦起步较晚。随着社会保障在社会主义现代化强国建设中的重要地位被逐步认识，国内众多学者投身于社会保障课题中，研究成果丰富，其中不乏从全局出发总结中国社会保障事业发展的研究。如，郑功成[8]梳理了中国社会保障改革历程并构建了全面的社会保障体系，归纳了社会保障由维护稳定、保障民生的工具转变为维护公平正义、实现合理共享的财富分配机制的发展规律，将2008年到21世纪中叶分为三阶段设定发展目标，最终将人民引入一个安全、平等、自由、尊严的福利社会。郑功成[9]将中国社会保障改革划分为五个阶段：改革准备阶段（1978—1985年）、缓慢生长阶段（1986—1992年）、急剧变革阶段（1993—1997年）、实质性进展阶段（1998—2008年）和2009年以来的走向成熟、定型发展阶段。郑秉文[10]总结了新中国成立60年来的社会保障制度成就与教训，他将改革开放以来中国的“现代社会保障制度时期”划分为三个阶段：第一阶段为1978—1992年，是部分恢复旧制度与试点探索新制度阶段；第二阶段为1993—1998年，是社会保障制度思路形成与目标模式选择阶段；第三阶段为1998—2008年，是社会保障体系初步形成和扩张阶段。通过文献的梳理，他提出了“社会保障制度作为一个生产要素”的命题，认为社会保障制度建设是促进经济发展的必要制度准备。郑秉文和张笑丽[11]认为，改革开放以来，中国的社会保障制度从封闭经济下的传统社会保障制度成功转型为适应开放经济的现代社会保障制度，通过调动消费和投资这两大经济变量的作用，促进劳动力自由流动并提高劳动者的生产效率等方式为促进开放经济发展作出了巨大贡献。胡晓义[12]对中国社会保障制度的发展成果进行了系统总结并认为，改革开放40年来中国已构建起比较完整的体系框架，覆盖的人群迅速扩大，保障水平持续稳步提高，社会保障基金实力不断增强，社会保障公共服务体系初步形成，中国社会保障体系发展突飞猛进。杨思斌[13]则从法治化建设角度认为，伴随着改革开放的实践，社会保障制度也进行了改革、重构和建设，社会保障法治化程度明显提升。唐钧[14]通过对社会保障的概念框架和中国社会保障制度历史演进的文献研究，对中国社会保障政策进行了评析，提出了“基础—整合”的社会保障制度思路。吴鹏森[15]研究了新中国成立60年来中国社会保障制度理念的演变，认为社会保障制度不仅是适应市场经济的配套措施，它首先是建构社会秩序的基础性制度，社会保障制度正在从边缘性社会制度走向构建社会主义和谐社会的主体性社会制度。总之，学者们通过以文献和思辨研究为主的定性分析，探寻了中国社会保障的发展历程和思路，为理性构建中国社会保障体系注入了活力源泉。
当前，中国社会保障事业仍处于重要的改革期，需要学术界长时期、多角度地关注，在学者们定性研究的基础上，本文尝试从政府注意力分配这一新的视角，引入定性与定量混合的内容分析法来研究政府注意力分配对社会保障事业发展的影响。政府注意力反映了政府对一系列议题事项的优先性排序，政府对社会保障议题所分配注意力的多少、时间早晚和具体指向均会对社会保障事业发展产生直接的重要影响。考察政府注意力分配的变迁，一定程度上可以反映中国社会保障事业发展的客观历程和表象特征。笔者借助NVivo11软件解读改革开放以来中国政府对社会保障事业的注意力分配，从而提炼出此期间社会保障事业的发展走向和规律特点，更具有客观性、直观性和系统性，这对科学总结中国社会保障事业的发展经验和规律具有重要意义。
二、注意力理论与政府注意力分配
“注意力(Attention)”这一概念最初来源于心理学，它指“生物体内决定一个特定刺激的效用的过程或条件”[16]，后来被逐步引入经济学、社会学和管理学等相关学科研究中。管理学大师Simon率先把注意力一词引入管理学研究，Simon[17]认为，管理就是决策，而决策的关键是决策者如何有效地分配其有限的注意力。从内容上看，注意力是指在与决策相关的众多刺激因素中占据决策者意识的那个刺激因素；从过程上看，注意力分配是指决策者把自己有限的信息处理能力分配给与决策相关的刺激因素的过程，包括对刺激因素的关注、编码、解释和聚焦[18]。注意力理论假设决策者是有限理性的，决策者的注意力实质上是一项影响决策的关键性稀缺资源。现代社会，信息丰沛甚至过剩，关于某个问题的决策能否产生取决于决策者的注意力在某段时期是否落到了某个问题上，具体的决策过程实质上也可以看做是决策者在处理无限的信息时，不断地分配其有限的注意力的过程：决策者接收到外界的大量刺激因素，有选择地筛选一些信息进行深入关注，解读归类之后赋予这些信息一定的引申意义，最后决策者投入更多的注意力作出决策。
21世纪初，琼斯将注意力研究引入政策科学，公共政策过程被看做是由人们有限的注意力广度来驱动的。琼斯[19]认为，领导者个人和政治系统都同样倾向于在不同的时间关注不同的问题，变动的注意力能够并的确改变了有关政治的选择和结果，他还提出了“注意力驱动的政策选择模型”，认为当政府面对众多信息作出决策并优先处理某些事务时，并不是政府决策者偏好于此类事务，而是注意到了它们。 “政府注意力”反映了政府组织对一系列议题事项的优先性排序。政府的行为选择在很大程度上是由政府注意力分配不同所导致的，注意力分配对政府议程设定和政策执行起到了至关重要的作用[20]。政府管理中的注意力分配研究主要集中于政府决策制定中的注意力转换，即分析政策议程的变化。政府注意力分配具有明显的情境性，在科层规则、官僚利益和外部压力等不同因素支配和交互作用下，政府注意力分配发生变化，进而导致政府呈现出不同的行为模式和行为特征。注意力分配为研究政府行为提供一个新的视角[21]。政府注意力分配体现了政府对不同公共事务的重视程度，注意力分配的变迁在一定程度上可以反映公共事务治理的客观历程和表象特征。例如，一个议题进入了某个政策制定机构的议程，那就意味着该机构已经分配注意力给它，当政策制定者的注意力重点和关注强度不断变换时，政府政策也随之发生变化。这些思想都为从注意力分配以及变动情况来研究公共政策的宏观走向提供了依据。
公共政策文本作为政府施政理念及意志的重要载体，可以直观呈现注意力的分配及变动情况。刘景江和王文星[22]认为，以国务院政府工作报告为载体研究政府注意力，是当前测量管理者注意力最常用的方法。其关键在于对政府工作报告进行文本信息挖掘，客观呈现政府的态度和观点，也即运用内容分析法进行研究。Woodrum[23]认为，内容分析法是一种对传播内容进行客观、系统和定量描述及推断的研究方法，其实质是对传播内容所含信息量及其变化的分析，即由表征的、有意义的词句推断出准确意义的过程。它的一个突出功能在于它可以处理大量、长期的信息，将定性分析与定量分析相结合，从而帮助研究者获知研究对象在一段较长时期内的变化趋势[24]。国务院是中国最高行政机构，也是社会保障事务最主要的行政管理主体之一，本文集中关注国务院对社会保障事业发展的注意力，文中的政府特指国务院，不包括地方政府。内容分析法假设文字使用频率的变化反映了文字使用者注意力的变化，因此，从国务院政府工作报告中与社会保障相关的表述就可以看到国务院对社会保障事业注意力分配的概况。本文旨在考察中国改革开放（以1978年底十一届三中全会召开为标志）以来的社会保障事业发展，国务院政府工作报告通常在年初发布，也就是说1978年的国务院政府工作报告中也可能涉及到改革开放的工作计划，因此，本文以1978—2019年42份国务院政府工作报告为研究对象。
注意力分配的测量通常涉及两个方面：关注整体的注意力强度和关注内部差异的注意力指向。在本文中，以每年国务院政府工作报告中涉及社会保障的总字数占该年度政府工作报告总字数的比重和所有社会保障节点编码的总次数反映国务院对社会保障事业的注意力强度，用不同时期国务院政府工作报告中描述社会保障所使用的高频关键词来代表社会保障的注意力指向。本文的总体研究思路为，在NVivo 11软件中，依据社会保障理论的关键词建立节点并进行编码，按照社会保障所涵盖的具体事项分类测量国务院政府工作报告对社会保障事务的注意力，结合质性分析研究改革开放以来中央政府推进社会保障事业发展的工作。
三、政府推进社会保障事业发展的注意力强度分析
在明确研究主题后，首先要厘清文中社会保障所指。关于社会保障的定义，学术界莫衷一是，在不同的历史时期，不同的研究语境，它的含义亦不同。概括地说，通常，“社会保障”是指国家或政府以立法或者行政措施设立的，旨在保证社会成员基本经济生活安全、抵御社会风险的制度体系。本研究时间跨度大，在编码的过程中发现不同年份的社会背景与文字偏好不同，对社会保障领域同一事务的表述不尽相同；此外，很多年份的国务院政府工作报告将社会保障事务与其他公共事务放在同一段落甚至同一句子里一起阐述，没有明确的分界标志，改革开放初期和近期这种趋势较为明显。为了尽量保持研究对象纵向一致，本文的社会保障选取相对狭义的界定，从而更好地与社会保障以外的其他相关社会公共服务（如扶贫开发和医疗机构改革等）区别开来。
由于本文的编码目的仅限于信息统计而非扎根于材料构建新理论，因而可根据社会保障制度的理论框架建立节点树。首先，浏览所有年度的国务院政府工作报告，以改革开放以来中国实行过的所有社会保障项目为名创建自由节，出于可视化的考虑，笔者在制图制表以及正文中所用的节点名称多为简称，再根据社会保障制度项目和领域分类分层形成树状节点结构。其次，形成节点树后，对改革开放以来国务院政府工作报告中涉及社会保障的语句逐一进行节点编码。编码时，存在一个细节问题，某些社会保障项目从初创到成熟的演化中会有名称与内涵的些微变化，但制度的宏观目标或欲解决的问题大致相同，本文将这种相近的项目合并为同一节点进行编码，例如，待业保险与失业保险。囿于篇幅，文中略去节点结构图和具体编码情况介绍，仅以社会保障中的医疗领域分支为例说明过程。在医疗保障中，将城镇职工医保、大病保险、城镇居民医保和统一的城乡居民医保4个自由节点，归类于三级节点医疗保险下，因为它们均采用了社会保险形式应对和解决医疗风险。医疗保险节点又与基本免费医疗、医疗救助和合作医疗共同归属于二级节点医疗保障。最终，依据社会成员普遍面临的社会风险以及社会保障的职能和保障对象，形成的二级节点分别为养老保障、医疗保障、基本生活保障、就业保障和住房保障五项，它们共同支撑了一级节点社会保障。最后，在节点编码基础上做主题统计分析。
（一）政府推进社会保障事业发展的注意力总体呈现上升趋势
注意力强度测量中可以用来反映注意力强度纵向走势的指标有节点编码覆盖度、编码节点数和参考点数。其中，节点编码覆盖度指每年国务院政府工作报告中涉及社会保障的文字量占该年度工作报告总字数的比重（如图1所示），这是通用的主指标。编码节点数和参考点数指材料中所有社会保障节点数和节点编码的总频次（如图2所示），这两个指标作为辅助指标。两图中覆盖度和参考点数折线走势基本一致，改革开放以来，除1979年、1981年、1984年和1985年这4年的国务院政府工作报告完全未提及社会保障内容外，其他年份的国务院政府工作报告均有涉及社会保障内容。根据折线波动形态，政府推进社会保障事业发展的注意力强度大体可分为“持续低水平—快速上升—高位波动”三个阶段。1991年以前，政府注意力持续处于低水平，其中有4年零关注，其他年份的注意力水平也很低，参考点均小于10个，编码文字覆盖度均低于0.3%，可以说在中央政府的工作中，社会保障几乎被忽略了。这种情况从1992年开始有所改观，注意力强度持续14年波动上升，于2006年达到峰值。此后至今，注意力强度呈现高位波动的趋势，虽有波动但总体上均高于2000年之前的水平。
图1 1978-2019年社会保障节点编码覆盖度（%）
图2 1978—2019年社会保障节点数及参考点数（个）
（二）政府对社会保障事业发展的相对注意力强度从较低转向较高
自1992年起，中央政府推进社会保障事业发展的注意力强度出现了大幅度的提升，最高达到6.3%。6.3%到底是什么样的水平呢？回答这个问题有赖于横向的相对注意力考察，即每一年份社会保障事业在中央政府全部公共事务议程中被关注的“相对排序”情况，它需要将每一年国务院政府工作报告中所涉及的各项公共事务的注意力情况全部测量后进行比较。这一工作量过于庞大，出于操作效率的考虑，本文适当简化研究，仅以教育政策（在很多年份的国务院政府工作报告中，教育政策与科技和文化事业被放在一起表述。此处的教育政策不包括与教育相关的科技和文化事业。）为例来做一个大致对比。之所以选择教育政策作为对照项，主要是考虑到教育与社会保障同属于现代政府职能中最基本的公共事业项目，并且教育政策内涵与外延比较清晰，便于准确编码。具体研究过程为：从1978年起每隔5年取一次国务院政府工作报告作为研究样本，依程序对国务院政府工作报告中的教育政策内容进行编码和统计，再与同时期的社会保障事业编码覆盖度对比，结果如图3所示。可以得出这样一个结论：与注意力强度较均衡的教育事业相比，中央政府对社会保障的关注程度在1998年之前明显不足，到2003年时有了非常显著的提升，并且于2008年超过了教育事业的注意力分配，此后始终保持在相对较高的水平。可见，社会保障在国家层面公共事务体系中的注意力强度分配从相对较低转向相对较高。
图3 社会保障事业与教育事业的注意力强度对比（单位：%）
四、政府推进社会保障事业发展的注意力指向分析
本文第三部分的注意力强度分析将历年国务院政府工作报告中的社会保障发展看做一个整体进行了趋势测量，统计结果在一定程度上反映了社会保障事业占中央政府施政比重的概况。而更具体一些的问题，如中央政府对社会保障领域具体事务的注意力是如何分配的，注意力分配在不同时期是否一致，这都有待于借助社会保障事业发展中的中央政府注意力指向的分析加以解决。
（一）政府对社会保障不同项目的注意力分配不同
通过编码节点汇总报表的数据可以观察到，社会保障制度体系中各主要项目在国务院政府工作报告中被提及的频数差异较大（如图4所示），从而推断政府对社会保障不同项目的注意力分配不同。论编码数量，排在第一位的是医疗保险，有129个参考点，涉及到的材料来源29个，占社会保障主要项目关注度的22%；养老保险次之，有111个参考点，涉及到的材料来源28个，占社会保障主要项目关注度的18%。从具体制度项目来看，医疗保险和养老保险是政府注意力的聚焦之处。此外，基本生活保障、失业保险和住房保障获得的关注度也较高。从风险类型划分的区块上看，在社会保障制度体系中，最受政府关注的是困难群体基本生活保障制度，其中专项救助的内容较多，包括了对残疾人福利、困境儿童福利、军人等群体的救助以及扶助项目。以此推断，政府最关注的社会保障项目依次是国民基本生活、医疗和养老风险以及就业问题。
图4 社会保障主要项目节点编码参考点数比例
进一步地，为了获知政府在应对国民基本生活、医疗和养老等众多社会风险时主要选择何种政策工具，我们对材料进行矩阵编码查询（如图5所示）。研究发现，在应对关键社会风险时，1978—2019年，国务院政府工作报告中主要社会保障方式的提及频数依次是社会保险—社会救助—社会福利，这也验证了中国社会保障制度的核心是社会保险。
图5 1978-2019年三种社会保障方式编码节点对比图
可以说，任何一个社会的任何发展阶段都存在着很多社会问题，不同群体的不同问题对于社会的影响和冲击存在差异。当其中某些社会问题被政府注意从而进入政策议程并纳入社会保障体系后，在庞大的社会保障体系中政府注意力应如何分配给这些社会问题呢？这涉及到现代社会保障的初衷，可以从社会保障制度的源起探寻。德国是公认的现代社会保障制度的先行实践者，早在19世纪80年代初期，德国就率先针对产业工人中普遍出现的工伤、疾病和养老风险而提出一整套制度化的社会保险方案。艾哈德[25]认为，社会保障是为因生病、残疾和年老等原因而丧失劳动能力或遭受意外而不能参与市场竞争的人们及其家庭提供的基本生活保障。1935年美国颁布了《社会保障法案》以应对1929—1933年世界经济危机给经济和社会带来的严重冲击，《社会保法案障》规定，政府要实施养老金和失业保险制度，对弱势群体提供救济，保障国民的基本生活，这也被认为是现代社会保障制度形成的标志。白维军[26]认为，社会保障是一个国民生活保障系统，社会保障的初衷是为生活不幸者提供物质和经济保障。保障国民生存权是现代政府的应有之意，生活保障是公民生存权最基本的内容，医疗、养老和失业风险与广大国民基本生活水平息息相关，理应成为最受重视的问题。
贝弗里奇[27]强调，其所设计的新社会保障蓝图的核心是社会保险方案。德国、美国和英国等发达国家在建立社会保障制度之初都选择社会保险作为核心保障方式来解决国民关键的基本生活风险。而随着福利国家的兴起，社会保险在社会保障制度中的核心地位被撼动，在民主社会主义国家，社会福利和社会救助逐步成为社会保障的主体力量。中国的社会保障实践也符合基本规律：重点关注国民基本生活、医疗、养老风险以及就业问题；以社会保险为核心保障方式；社会救助方式在“两个一百年”目标的实现关键期被格外倚重；随着小康社会建设的进程，政府在社会福利方面的支持更加有力。
（二）不同时期政府社会保障制度建设的注意力指向不同
按编码相似性对材料来源做聚类分析，生成的聚类结果显示：1992—1998年、1999—2008年和2009—2019年的材料连续优先聚集，而其余年份的材料较分散，暂且将1991年前的材料看做一个簇，这样材料形成4个簇。郑功成[9]关于改革开放以来社会保障发展五阶段的论述中，1978—1985年是改革准备阶段，1986—1992年是缓慢生成阶段，若将这两个阶段合并称为制度改革起步阶段，则聚类分析的结果与郑功成的阶段划分基本一致。聚类分析结果中2009年前的部分与郑秉文[10]对改革开放以来中国社会保障事业发展阶段的划分基本一致。根据聚类分析的结果，本文将1978—2019年中国政府推进社会保障事业发展的工作划为四个阶段，在此基础上来研究不同时期政府社会保障制度建设的注意力指向。
1978—1991年为第一阶段，是政府推动社会保障制度改革的起步阶段，政府开始关注社会保险制度改革。1983年国务院政府工作报告首次使用了“社会保障”一词，指出“社会保障和社会福利事业也有较大的发展”。1988年，国务院政府工作报告中首次单独设段阐述社会保障工作，提出“要加快社会保障制度的改革，建立和健全各类社会保险制度，进一步发展社会福利事业，继续做好优抚和救济工作，逐步形成具有中国特色的社会保障制度”，这表明以社会保险制度改革为核心的社会保障制度改革正式启动。（本部分的原文引用均来自于中国政府网的国务院政府工作报告，不再逐一标注。）
1992—1998年为第二阶段，是政府推动社会保障体系雏形的生成阶段，政府注意力集中于探索社会保障制度体系。1996年国务院政府工作报告中提出，“九五”期间要加快养老保险、失业保险和医疗保险制度改革，发展社会救济、社会福利、优抚安置、社会互助和个人积累等多层次的社会保障，初步形成适合中国国情的社会保障制度。这个阶段也明确了城镇职工养老和医疗保险金由国家、单位和个人共同负担，实行社会统筹与个人账户相结合的筹资责任模式，改革意义深远。最低生活保障、住房保障和妇女儿童保障等项目也在国务院政府工作报告中开始提及，这标志着中国社会保障体系的结构建设蓝图得以基本勾画。
1999—2008年为第三阶段，是政府推动社会保障体系框架的基本确立和扩张阶段，政府注意力集中于社会保障体系内项目的完善和衔接。这期间，城镇职工医疗保险制度改革方案实施，城市居民最低生活保障制度建立，失业保险与居民最低生活保障制度衔接，这“三条保障线”解决了当时最突出的国有企业下岗职工基本生活问题。与此同时，工伤保险加以完善，新农合医疗制度得到建立，城乡医疗救助制度提上日程，主要社会保障项目从城镇扩展到农村。做实养老保险个人账户试点工作是当时的热门词，在2005—2008年国务院政府工作报告中均有提及。2003年国务院政府工作报告的总结部分提到，“城镇基本养老保险制度和基本医疗保险制度建设迈出重大步伐，社会保障体系框架基本确立”。
2009年以来中国进入了实现社会保障制度全面定型、稳定发展的第四阶段，政府注意力集中于保障覆盖范围、保障待遇、社会保障管理和非核心保障项目的建立。多层次的社会保险、综合性社会救助、福利服务和优抚项目基本完善且制度化程度逐步提升，资金筹集和运营管理得到了更多法律法规性保障。社会保障实践目标，从历年的“逐步形成具有中国特色的社会保障制度”“加快社会保障制度改革”“加快完善社会保障体系”，变为了“加快健全覆盖城乡居民的社会保障体系”。社会保障制度结构已基本定型，社会保障基本项目已建立，更多的工作是待遇标准、缴费水平等制度参数的调整和非核心保障项目的补充。
（三）不同阶段政府的社会保障注意力指向侧重项目不同
通过统计社会保障不同阶段的相对高频编码节点（如表1所示），笔者发现，政府在不同阶段对社会保障项目的注意力指向侧重点不同。第一阶段的政府注意力聚焦于待业保险、农村合作医疗和残疾人福利；第二阶段的政府注意力聚焦于失业保险、城镇职工养老保险、合作医疗、城镇职工医保和城市低保，显著特征是针对城镇职工的两项保险和城市居民低保制度；第三阶段的政府注意力指向包括了第二阶段的全部5项内容，失业保险仍然是政府最关注的项目，城市低保的关注度排序前进到第2位，此外新增了军人优抚、灾害救助和残疾人福利；第四阶段的政府注意力指向的8个高频编码节点中有6项与第三阶段相同，其中，城镇企业职工养老保险成为编码最多的节点，军人优抚事业得到重视，城乡居民的保障项目获得了更多的注意力分配，残疾人福利的关注度排序明显提升，城乡居民医保和城镇居民医保取代了城镇职工医保成为高频节点。
表1 社会保障四个发展时期的相对高频编码节点
注意力指向为何变化呢？琼斯[19]认为，注意力变化源于情境结构的改变。注意力指向不同反映了经济、社会、政治背景和民众需求等社会情境的变化。最初，中国社会保障制度改革是应经济体制改革的需要而产生的。1986年，社会保障作为“七五”时期经济体制改革的配套工程在计划草案提及；1989年，“发挥保险事业在组织经济补偿、积累建设资金、稳定人民生活和引导消费资金分流等方面的作用”；1992年，“今年着重进行的与企业改革相配套的改革，主要是……，以及住房和社会保障制度的改革”；1995年，“今年的经济体制改革，要以国有企业改革为重点，配套推进社会保障体制改革”，这些表述都围绕经济改革谈社会保障。在城市，国有企业改革产生了大批下岗、失业人员，也带来了原先单位制福利保障的终结，失业人员基本生活易陷入困境；在农村，家庭联产承包责任制使得集体保障式微，传统家庭养老受到冲击，民众对社会化基本生活保障的需求凸显。比如1998—2002年是中国下岗失业高峰期，在此期间，失业保险也自然成为了编码次数最多的节点，与失业保险衔接的城市低保的关注次数也迅速提升。养老保险自第二阶段起就成为高频节点，这反映了失业、老龄化、家庭结构以及社会文化对传统养老问题带来的革新需求与政府对此需求的回应。医疗保险持续高频编码，这反映了中国单位福利制度和医疗体制改革以来“看病贵”“看病难”问题突出的现实。而2009年以来，社会保障建构社会秩序的主体性作用被逐步认识，国务院政府工作报告中不再将社会保障与经济体制改革结合起来阐述，而是将社会保障作为独立的主题阐述。长远来看，社会保障不应被视为现代民主社会解决现实社会问题的应急手段，而是纳入国家治理战略，发挥预防社会风险、促进社会共同体发展的功能。残疾人福利和社会优抚成为第四阶段的高频节点也在一定程度上体现了这个理念。
（四）政府对社会保障对象注意力分配的分化与整合
中国的社会保险和社会救助制度在可及性和激励性上都存在因保障对象不同而分化的历史：福利资格与户籍类型挂钩而导致城乡分化，福利待遇与就业类型挂钩而产生职业分化。
本部分仅以养老保障制度为例做简要分析。改革开放以来，国务院政府工作报告中出现的养老保险制度有城镇职工养老保险、机关事业单位养老保险、城镇居民养老保险、新型农村居民养老保险和城乡居民养老保险共五项制度。按照保障对象的户籍划分，城镇职工养老保险、机关事业单位养老保险和城镇居民养老保险三项制度对应非农业户籍，新型农村居民养老保险对应农业户籍，（这只能是大致的分类，有部分农业户籍的人口在城镇就业后参加城镇养老保险，存在交叉的可能。）在编码系统中查询各关键词的首次编码时间和编码节点数（如表2所示），发现非农业户籍人口养老保险制度被编码的时间均早于新型农村居民养老保险，并且编码的节点明显多于后者。也就是说，非农业户籍人口的养老问题被优先纳入国务院工作计划，且得到了更多的注意力分配。按照就业类型分，先后存在过机关事业单位养老保险、城镇企业职工养老保险、对应城镇自我雇佣及无业居民的城镇居民养老保险、对应农村居民的新型农村居民养老保险以及城乡居民养老保险五项制度。（城镇居民养老保险和新型农村居民养老保险已于2014年合并为统一的城乡居民养老保险。）其中，编码最早、最多的是城镇企业职工养老保险，编码参考点为47个，说明城镇企业职工这个群体的养老问题最受关注。机关事业单位养老保险虽然和城镇居民养老保险于同年首次进入国务院政府工作报告，但由于机关事业单位养老保险改革前其员工享受退休金，个人无缴费义务且待遇水平较高，因此，他们实际上享受了较为优越的社会福利待遇。无雇佣单位的城乡居民是最后被纳入社会保障体系的。可见，不同群体的养老保障问题纳入政府议程是存在时间差别的。
表2 1978—2019年养老保障制度分项目编码情况
虽然有着分化的历史，但在新时期，追求公平、平等、和谐成为社会保障制度建设的基本理念，“统一”“统筹”成为制度改革的方向。养老保险制度已从分化走向适度整合，城镇居民养老保险和新型农村居民养老保险合并为统一的城乡居民养老保险就是制度改革中向前迈进的一大步。除了养老保险，居民医疗保险、居民最低生活保障和医疗救助制度都已实现了城乡整合，这种整合体现了政府在提高制度可及性和覆盖度方面的努力，但制度激励性的公平问题还未从根本上解决。
五、结论与启示
本文在注意力理论的基础上，对改革开放以来（1978—2019年）的国务院政府工作报告进行内容分析以考察中国社会保障事业的发展。通过对中央政府推进社会保障事业发展的注意力强度和注意力指向进行分析，得出如下结论：政府推进社会保障事业发展的注意力总体呈现上升趋势，相对注意力强度从较低转向较高；在注意力指向方面，政府对社会保障不同项目的注意力分配不同，政府最关注的是国民基本生活、医疗保险、养老风险以及就业问题，采用的核心保障方式是社会保险；不同时期社会保障制度建设的注意力指向不同，并且在推动社会保障制度改革起步、社会保障体系雏形生成、社会保障体系框架基本确立和实现社会保障制度稳定发展这四个不同的阶段，社会保障项目的注意力指向侧重点不同；政府对社会保障对象注意力分配呈现出从分化走向整合的过程。
中国社会保障体系也存在着发展不平衡与不充分的问题，推进社会保障事业理性发展，需要遵循党的十九大报告中“兜底线、织密网、建机制”的要求，进一步深化社会保障领域改革，“全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系”。结合注意力测量结果，笔者得到如下启示：
第一，政府保持对社会保障事业的高度注意力。改革开放以来，中国的社会保障制度改革取得了巨大的成就，已完成社会保障制度体系建设的基本任务，进入了社会保障制度全面定型、稳定发展的阶段，政府对社会保障制度注意力强度有所回落。同时，社会保障事业发展面临着制度自身建设和外部环境的挑战。从现实出发，中国社会保障制度还未完全成熟，每项制度都存在着深化改革不断优化的必要性。从外部经济社会环境来看，近年来全球经济发展低迷，中国经济也进入了新常态发展阶段，在经济增速下降时期国民对社会保障的需求通常会增加，而同时社会保障待遇具有刚性，人民对美好生活的需要在日益增长，社会保障需要循序渐进的可持续发展。因此，政府应持续保持对社会保障事业的高度关注。
第二，继续完善社会保险和社会救助制度，加大社会福利事业建设力度。社会保险是中国社会保障体系的核心，获得了较多的政府注意力。传统保险项目已涵盖了社会成员的主要生活风险，但政府应时刻关注社会需求的变化，如当下老年照护和幼儿托育正成为普遍的现代社会问题，应尽快建立相关保险项目。实践中，主要保险项目的覆盖率较高，保险待遇水平稳步提高，但缴费率过高和待遇差距过大的问题亟待解决。以最低生活保障为核心的社会救助制度也是改革开放以来政府关注的重点，社会救助兜住了困难群体的生存底线，但救助水平与经济发展速度还不协调，针对特殊困难群体的专项救助项目还很欠缺，政府注意力应围绕确定合理救助水平、瞄定真实救助对象和定制精准救助方式这三方面。中国的社会福利制度发展滞后、水平低、范围窄和非常规化问题突出。面向特殊群体的残疾人福利、老年人福利和儿童福利事业在国务院政府工作报告中都有涉及，但在实施中往往被异化为救助，政策覆盖的重点是这些群体中的贫困人群，而脱离了福利的普惠性。中国社会保障体系中普惠性社会福利尚未得到足够的关注，此后一个时期，政府注意力分配应侧重于社会福利事业建设，提供面向全体国民的、适度普惠的社会福利体系。这样，一方面让全体国民共享改革发展成果，同时也有利于支撑社会保险和社会救助制度的可持续发展。
第三，社会保障体系建设，应以托底性项目为核心，兼顾其他发展性项目。目前中国社会保障事业发展尚不均衡、不充分，现期的制度建设以“保基本、托底线、救急难”为思路，党的十九大报告也阐述了在完成2020年全面脱贫的目标中托底性民生保障的重要性。中国托底性民生保障以基本性、保底性保障措施和服务为重心，项目建设主要围绕国民生活、医疗、养老、住房等基本生存问题与特殊困难群体的教育、就业援助等部分涉及到发展问题，这反映了政府对当前突出社会风险的准确识别。而保障全体国民发展性权利的制度，比如OECD国家通常采用的“个人发展账户”、心理健康关怀、儿童成长照护和残疾人福利等方面还未充分兼顾。做好长远的社会保障体系规划，不仅有利于社会保障体系建设，而且可以对国民经济与社会进步产生深远影响，政府注意力应适时从基本托底性项目适当调配至发展性保障项目。
第四，关注社会保障政策体系的整合。“必须始终把人民利益摆在至高无上的地位，让改革发展成果更多更公平惠及全体人民，朝着实现全体人民共同富裕不断迈进”[28]，党的十九大确立了以人民为中心的发展思想，这也为社会保障事业发展明确了核心价值导向。目前中国社会保障制度发展不平衡，仍存在较为严重的城乡间、地区间、群体间不平衡问题，政府对不同项目的注意力分配也不够均衡。公共政策的实质是对资源价值的分配，国务院政府工作报告是一定时期内国家层面公共政策的导向，直接决定着各级行政主体的决策思路。在国务院政府工作报告中，政府应明确进一步深化改革，破除长期以来形成的地区利益和群体利益思维，逐步解决城乡间、地区间、群体间社会保障差距过大问题。公平才可持续，按照基本公共服务均等化目标整合社会保障资源分配，补齐针对农村居民和城市居民这两个群体的保障项目，在制度待遇方面要合理缩小差距，尽快实现基本养老保险的全国统筹，完善城乡统一的医疗保险和大病保险制度。当然，项目整合绝不是简单的统一或同一，不可忽略对不同保障对象的适度激励，这样才能促进社会保障制度可持续健康发展。
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